國務(wù)院辦公廳出臺重磅政策，鼓勵社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)，我認為這是個重磅利好，既能解決生態(tài)保護修復(fù)需要大量的資金投入，又能夠利用社會資本市場化的優(yōu)勢將生態(tài)保護修復(fù)與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，鞏固提升生態(tài)保護修復(fù)效果，真的是給了很多前所未有的政策，也能夠跟現(xiàn)行的片區(qū)開發(fā)、城市更新、全域土地整治等內(nèi)容結(jié)合，雖然利好多多，但底線也突出，不能觸碰的堅決不能碰。

        一、什么是文件中指的“社會資本”？

        本政策中的社會資本，不是簡單的參與到生態(tài)保護修復(fù)項目之中。不是簡單參與具體的勘察、設(shè)計、監(jiān)理、咨詢、施工、審計的各參與方都是社會資本，而是按照政策中提到的“為社會資本營造公平公正公開的投資環(huán)境”即投資人，以投資人的身份參與到生態(tài)保護修復(fù)項目的投資的人才能夠稱為社會資本，因此社會資本是要出錢投資的。

        二、本文件導(dǎo)向是“財政少出錢，甚至不出錢”！

        既然是國務(wù)院級別的文件，其文件導(dǎo)向必須清晰正確，因此我從政策多出體現(xiàn)出本政策導(dǎo)向是鼓勵社會資本多出錢，依靠修復(fù)后配比給社會資本的自然資源或特許經(jīng)營權(quán)，通過經(jīng)營上述權(quán)益獲利并覆蓋投資成本及收益的模式，全文沒有大肆宣傳政府出資或補貼。比如“對有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的項目，可以采用政府和社會資本合作（PPP）等模式，地方政府可按規(guī)定通過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得合理回報?！钡膬?nèi)容表述，按照以往采用PPP模式推廣，多強調(diào)政府的支出責(zé)任，但本政策強調(diào)對于有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的項目才可以采用PPP模式，清晰的指出了生態(tài)保護修復(fù)類項目采用PPP模式要求足額的使用者付費，也就是說依靠純政府付費搞生態(tài)保護修復(fù)的PPP項目已經(jīng)被“禁止”了。

        同時文件中沒有理解社會資本的投資與回報的區(qū)別，比如投資補助和資本金注入是政府投資的模式，是在投資環(huán)節(jié)解決資金來源問題，不解決社會資本獲得合理回報的問題，只有運營補貼才解決社會資本合理回報，因此文件把政府在投資和運營階段解決的不同問題進行混淆了，沒有理解政府資金在不同項目階段運用的問題，屬于錯誤表述。

        與此同時，政策又把社會資本獲得合理投資回報的具體模式予以細化，既獲得自然資源使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)、碳匯增量交易、資源綜合利用等三種模式清晰化的表述出來，由此可見本輪的鼓勵社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的盈利模式不以財政資金為主，而是給予其資源進行自主經(jīng)營，這符合嚴控政府隱性債務(wù)的要求，也是我鼓勵并贊同的正確“片區(qū)開發(fā)及城市更新”的獲利模式。

        三、鼓勵生態(tài)保護修復(fù)與其他自然資源捆綁實施

        這個政策給的很及時，既然要求生態(tài)保護修復(fù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并進，同時又要保證社會資本進得去、退得出、有收益，那勢必在賦予社會資本實施生態(tài)保護修復(fù)項目投資權(quán)益的同時，給予社會基本相應(yīng)的自然資源權(quán)利權(quán)屬，以保證其開發(fā)獲得合理回報。因此通過一次招標解決投資權(quán)利和權(quán)屬資源的取得尤為重要，這個話題正式我前幾天探索的寫出的文章《財金10號文背景下“土地出讓 PPP”合并路徑》所探討的問題。

        四、具體修復(fù)類型中的亮點特色

        生態(tài)保護修復(fù)項目類型比較多，老張比較關(guān)注的是全域土地整治類型及河道保護治理類型。因為在全域土地整治類型中，老張發(fā)現(xiàn)提到了建設(shè)用地整理、土地復(fù)墾等內(nèi)容的表述，這類東西是在生態(tài)修復(fù)保護的背景下提出的，不是鼓勵片區(qū)開發(fā)，比如老張看到云南保山市隆陽區(qū)以搞全域土地整治的模式搞了片區(qū)開發(fā)，雖然項目中有部分內(nèi)容與本文件中提到的生態(tài)保護修復(fù)相吻合，但絕大部分內(nèi)容還是以區(qū)域開發(fā)為主，更為關(guān)鍵的是其給予社會資本的投資回報模式不是本文件鼓勵的自然資源使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)、碳匯增量交易、資源綜合利用，而是財政付費，所以即使項目內(nèi)容符合國務(wù)院文件精神，但具體的合作模式與方法老張個人認為與國務(wù)院精神背道而馳。

        至于河道整治類項目，文件明確社會資本可以獲得水資源并可以利用，這才是生態(tài)修復(fù)保護社會資本合作的正確打開方式，包括全域土地整治賦予社會資本一定數(shù)量農(nóng)用地土地指標，并允許社會基本自行處置或用于相關(guān)項目獲得收益，只有這樣，才能夠既不新增政府隱性債務(wù)，又能夠獲得金融支持。

        五、新一輪的城市更新開發(fā)可以借鑒本政策的思路

        國務(wù)院的這個新政策在賦予社會資本產(chǎn)權(quán)激勵的角度上，提出了一些很好的借鑒思路，比如“對社會資本投入并完成修復(fù)的國有建設(shè)用地，擬用于經(jīng)營性建設(shè)項目的，在同等條件下，該生態(tài)保護修復(fù)主體在公開競爭中具有優(yōu)先權(quán)；涉及海域使用權(quán)的，可以依法依規(guī)比照上述政策辦理。”上述政策表述很好的詮釋了給予社會資本生態(tài)保護修復(fù)項目投資權(quán)利的同時，利用其保護修復(fù)產(chǎn)生的自然資源產(chǎn)權(quán)，有優(yōu)先開發(fā)的權(quán)利，在城市更新政策是完全可以借鑒使用的，既解決了無法突破協(xié)議出讓更新主體取得相應(yīng)開發(fā)土地的限制性規(guī)定，又能夠合理補償社會資本參與前期開發(fā)的投入，是城市更新乃至很多需要鼓勵社會資本參與投資的領(lǐng)域的重大政策引領(lǐng)，建議廣泛推廣。

        綜上，由國務(wù)院在生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域新政策可以看出未來在其他領(lǐng)域國家鼓勵社會資本參與其中的方式，也給金融機構(gòu)提供很好的項目實施模式，更多的強調(diào)賦予社會資本資源，而不是財政那點錢，因此在本級政府財政可承受的基礎(chǔ)上，更多的將有限的資源賦予社會資本，同時也警惕地方政府假借“生態(tài)保護修復(fù)”的名義大搞片區(qū)開發(fā)，警惕地方政府在此類項目推出時資源配置不足財政資金來補這種把財政支出責(zé)任后移的不當(dāng)模式，真正的從資源產(chǎn)業(yè)生態(tài)開發(fā)利用的角度入手，推出合適的生態(tài)修復(fù)項目，與社會資本共同實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境發(fā)展目標！