土地開(kāi)發(fā)整理是落實(shí)耕地保護(hù)的重要手段。在耕地保護(hù)形勢(shì)日益嚴(yán)峻、糧食生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯的今天，實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目對(duì)科學(xué)有效開(kāi)發(fā)利用土地資源、嚴(yán)守耕地紅線、確保糧食安全，發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。在近年的政府審計(jì)實(shí)踐中，土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目審計(jì)已成為資源環(huán)境審計(jì)的重要內(nèi)容，成為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)之一。

        一、我國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理政策背景及要求

        隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，人地矛盾日益突出。“合理利用土地、保護(hù)耕地”已成為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的一項(xiàng)基本國(guó)策。1997年4月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，第一次提出了“耕地占補(bǔ)平衡”的概念，即非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，?？钣糜陂_(kāi)墾新的耕地。1998年，“耕地占補(bǔ)平衡”被寫入《土地管理法》，此后“耕地占補(bǔ)平衡”有了法律保障，成為了我國(guó)保護(hù)耕地的一項(xiàng)基本制度。

        進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理是落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策的重要手段。土地開(kāi)發(fā)整理是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃，對(duì)荒地、鹽堿地、灘涂、空閑地等宜農(nóng)未利用的土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用；對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中壓占、挖損、污染、破壞的土地和風(fēng)沙、洪災(zāi)、滑坡等自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行復(fù)墾；對(duì)農(nóng)村地區(qū)林、田、路、渠等進(jìn)行綜合整治。通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理，可以增加耕地面積、恢復(fù)土地可利用功能、提高耕地綜合生產(chǎn)能力。與土地開(kāi)發(fā)整理的3種類型相對(duì)應(yīng)，土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目分為土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、土地復(fù)墾項(xiàng)目、土地綜合整治項(xiàng)目3種類型。

        迄今為止，國(guó)家層面尚未就土地開(kāi)發(fā)整理工作專門立法，目前與土地開(kāi)發(fā)整理工作相關(guān)的法律條文只有《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2019年修訂）第四十一條：“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生存環(huán)境。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)釆取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地?！?br/>

        二、土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目審計(jì)重點(diǎn)與方法

        （一）應(yīng)著力關(guān)注土地開(kāi)發(fā)整理政策落實(shí)情況。

        一是關(guān)注土地利用總體規(guī)劃和土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃落實(shí)情況。應(yīng)按照土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目政策文件的相關(guān)規(guī)定，對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的合法性、合理性進(jìn)行審計(jì)，要嚴(yán)格審查土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的審批流程、規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施和檢查驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，判斷項(xiàng)目是否嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃來(lái)實(shí)施。重點(diǎn)審查荒山、荒地、荒灘等的開(kāi)發(fā)，是否依法辦理審批手續(xù)，是否存在先開(kāi)發(fā)、后審批的情況，是否存在占用自然保護(hù)地、林地等情況。

        二是關(guān)注土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目管理制度落實(shí)情況。重點(diǎn)審查項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)的建設(shè)是否依據(jù)項(xiàng)目管理有關(guān)要求，進(jìn)行了項(xiàng)目可行性研究和論證。審查項(xiàng)目是否嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)施，有無(wú)擅自變更項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)和施工單位、大量減少實(shí)際工程量和建設(shè)內(nèi)容、隨意調(diào)整土地平整區(qū)域和施工設(shè)計(jì)、降低工程質(zhì)量和改變投資額度等行為。還應(yīng)關(guān)注土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的質(zhì)量管理情況，審查項(xiàng)目實(shí)施后補(bǔ)充的耕地質(zhì)量與占用的耕地質(zhì)量是否相當(dāng)，是否存在后期管護(hù)不到位導(dǎo)致補(bǔ)充的耕地質(zhì)量不佳等情況。

        三是關(guān)注土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)落實(shí)情況。要關(guān)注項(xiàng)目的實(shí)施是否落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求，是否有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)布局，是否有利于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，是否切實(shí)維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合法權(quán)益，是否達(dá)到生態(tài)效益、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一等。

        （二）應(yīng)重點(diǎn)加大土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目資金審計(jì)力度。

        一是重點(diǎn)關(guān)注土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算編制、執(zhí)行與招投標(biāo)情況。項(xiàng)目預(yù)算編制、執(zhí)行與招投標(biāo)階段是確保工程質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，預(yù)算編制是確定項(xiàng)目資金的重要依據(jù)。在預(yù)算編制方面，審計(jì)人員應(yīng)重點(diǎn)審查預(yù)算是否存在缺項(xiàng)、漏項(xiàng)和重項(xiàng)，主要材料的單價(jià)來(lái)源依據(jù)是否真實(shí)合理等情況。在預(yù)算執(zhí)行方面，要嚴(yán)格審查各項(xiàng)工程建設(shè)和相關(guān)工作費(fèi)用是否嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算內(nèi)容及控制額度執(zhí)行，有關(guān)預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)是否辦理了批準(zhǔn)手續(xù)，是否存在先調(diào)整后審批，是否存在自行改變預(yù)算內(nèi)容、擴(kuò)大支出范圍、提高預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，是否存在將預(yù)算資金用于其他無(wú)關(guān)項(xiàng)目等問(wèn)題。招投標(biāo)階段方面，要重點(diǎn)審查項(xiàng)目招投標(biāo)程序是否規(guī)范到位，是否通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)選取施工方，招標(biāo)方式和組織形式是否合法，投標(biāo)人的資質(zhì)、條件是否符合規(guī)定，招標(biāo)文件的編制是否完整，是否存在將一個(gè)項(xiàng)目化整為零或其他規(guī)避招標(biāo)的行為，是否存在招標(biāo)走過(guò)場(chǎng)、圍標(biāo)串標(biāo)等違法情況。

        二是重點(diǎn)關(guān)注土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目資金管理及使用情況。保障資金使用安全、合理、合法是審計(jì)監(jiān)督的重中之重，應(yīng)對(duì)資金來(lái)源的合理性、合法性和完整性進(jìn)行審查。不管是中央財(cái)政撥款，還是地方自籌以及其他形式來(lái)源的資金，都要求項(xiàng)目單位對(duì)資金實(shí)行專戶儲(chǔ)存、單獨(dú)建賬、?？顚ｍ?xiàng)專用。應(yīng)重點(diǎn)審查實(shí)施單位資金管理制度是否健全，資金到位是否及時(shí)，內(nèi)部控制是否嚴(yán)密，資金使用是否符合要求，是否存在截留、挪用、擠占項(xiàng)目資金等問(wèn)題。

        三是重點(diǎn)關(guān)注土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收情況?？⒐を?yàn)收是對(duì)整個(gè)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施情況及效果的全面驗(yàn)收。審計(jì)人員應(yīng)對(duì)項(xiàng)目竣工決算的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和合法性進(jìn)行審計(jì)。要嚴(yán)格審查土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目竣工報(bào)告、竣工決算報(bào)告及審計(jì)報(bào)告等，重點(diǎn)對(duì)隱蔽工程的驗(yàn)收流程是否符合規(guī)定，工程質(zhì)量是否符合標(biāo)準(zhǔn)，是否存在偷工減料等情況進(jìn)行審計(jì)。要審查項(xiàng)目是否全面按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)完成了建設(shè)任務(wù)、已建成工程的數(shù)量及質(zhì)量、土地開(kāi)發(fā)整理建設(shè)規(guī)模、新增耕地面積是否達(dá)到計(jì)劃指標(biāo)，審查項(xiàng)目建設(shè)前后各類土地面積及變化情況，審查土地權(quán)屬調(diào)整方案是否落實(shí)，地籍變更登記是否到位等情況。

        （三）應(yīng)充分利用地理信息技術(shù)等數(shù)據(jù)分析手段。

        土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目有著范圍廣、分布散、數(shù)據(jù)量大等特點(diǎn)，這就意味著進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目審計(jì)時(shí)需要查看更多的資料和圖紙，審計(jì)人員可以充分利用地理信息技術(shù)等數(shù)據(jù)分析手段，讓土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目審計(jì)更加直觀高效。審計(jì)人員可以按照“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計(jì)模式，加強(qiáng)相關(guān)數(shù)據(jù)的采集和分析，通過(guò)對(duì)比項(xiàng)目開(kāi)始前后的衛(wèi)星圖斑，篩查疑點(diǎn)、實(shí)地取證、追蹤落實(shí)，核查弄虛作假套取資金等問(wèn)題。