4月9日晚間，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布。其中，《意見》分類提出了土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)五個要素領(lǐng)域改革的方向，并從加快要素價格市場化改革和健全要素市場運(yùn)行機(jī)制的角度，明確了完善要素市場化配置的具體舉措。對于形成生產(chǎn)要素從低質(zhì)低效領(lǐng)域向優(yōu)質(zhì)高效領(lǐng)域流動的機(jī)制，提高要素質(zhì)量和配置效率，引導(dǎo)各類要素協(xié)同向先進(jìn)生產(chǎn)力集聚，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制具有重大意義。

        同一天，國家發(fā)改委印發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》（以下簡稱《任務(wù)》），21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者注意到，其中多處政策涉及土地和勞動力要素市場化改革的內(nèi)容，對《意見》中的相關(guān)政策做出了更為細(xì)致的布置。

對此，有分析人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者指出，加快要素市場化改革，通過體制機(jī)制改革挖掘增長潛力，而不是采取需求刺激的政策，這是中國面對疫情的沖擊做出的堅定回應(yīng)。此次疫情倒逼我國加快要素市場化改革，能夠進(jìn)一步推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、品質(zhì)提升，從根本上實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

        農(nóng)地入市指導(dǎo)文件將出

        作為基礎(chǔ)性的生產(chǎn)要素，土地在我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用，但城鄉(xiāng)二元土地制度帶來的復(fù)雜性，制約著其市場進(jìn)程。因此，土地制度改革一直是我國近年來改革的重點領(lǐng)域，推進(jìn)土地要素市場化配置，也是《意見》強(qiáng)調(diào)的首要要素。

        國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人就《意見》接受媒體記者采訪時表示，土地要素方面，《意見》著力增強(qiáng)土地管理靈活性。一是靈活產(chǎn)業(yè)用地方式，健全長期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)、作價出資（入股）等工業(yè)用地市場供應(yīng)體系，完善產(chǎn)業(yè)用地政策，推動不同產(chǎn)業(yè)探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。二是靈活土地計劃指標(biāo)管理，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級政府負(fù)責(zé)，探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。

        其中，征地制度和集體建設(shè)用地入市制度，被認(rèn)為是建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的“一體兩面”。《意見》提出，加快修改完善土地管理法實施條例，完善相關(guān)配套制度，制定出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見。全面推開農(nóng)村土地征收制度改革，擴(kuò)大國有土地有償使用范圍。建立公平合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配制度。建立公共利益征地的相關(guān)制度規(guī)定。而《任務(wù)》則在此基礎(chǔ)上提出，要“全面”推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市。

        實際上，建立集體建設(shè)用地入市的收益分配制度和建立公共利益征地的相關(guān)制度規(guī)定，都是“三塊地”改革當(dāng)下正在解決的難點。因此，《意見》與《任務(wù)》的相關(guān)表述，被認(rèn)為是中央對已有階段性成果的改革，做出了新的方向性部署。

        而更受關(guān)注的，則是中央從2019年開始逐步強(qiáng)調(diào)的，土地管理體制尤其是靈活土地計劃指標(biāo)管理等土改新領(lǐng)域的政策部署。

        《意見》明確提出，要完善土地利用計劃管理，實施年度建設(shè)用地總量調(diào)控制度，增強(qiáng)土地管理靈活性，推動土地計劃指標(biāo)更加合理化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級政府負(fù)責(zé)。探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。

        值得注意的是，在《任務(wù)》中，則進(jìn)一步細(xì)化稱，要“分步”實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用更多由省級政府負(fù)責(zé)。

        對此，中央財經(jīng)大學(xué)副教授、城市管理系主任王偉告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，所謂的“分步”，從短期來看，就是此前已經(jīng)部署試點的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)限“下放”，減少審批周期，增加地方政府的能動性。

        而從長期來看，王偉指出，未來不僅要逐步將審批權(quán)這樣的事權(quán)下放從局部、短期試點變?yōu)殚L期、整體的下放，一個更重要的隱含主題是，土地作為調(diào)節(jié)央地關(guān)系的重要環(huán)節(jié)，要通過靈活土地管理，實現(xiàn)央地之間財權(quán)關(guān)系的再分配。

        《任務(wù)》同時還表示，推動建設(shè)用地資源向中心城市和重點城市群傾斜，貝殼研究院首席市場分析師許小樂表示，此次《意見》強(qiáng)調(diào)推動土地計劃指標(biāo)更加合理化，就是要推動土地供應(yīng)根據(jù)需求而定，建立“人-房-地”聯(lián)動的土地供應(yīng)機(jī)制，一線城市土地供應(yīng)有望增加，緩解房價上漲的壓力；三四線城市土地供應(yīng)相應(yīng)減少，避免土地資源浪費(fèi)，避免空城“鬼城”。

        探索城市群落戶累計互認(rèn)

        引導(dǎo)勞動力要素合理暢通有序流動，在《意見》中僅次于土地要素被第二個提及。同時，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，則在《任務(wù)》中被首先強(qiáng)調(diào)。

        《意見》要求，深化戶籍制度改革。推動超大、特大城市調(diào)整完善積分落戶政策，探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)。放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。

        而《任務(wù)》則具體提出，督促城區(qū)常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制。推動城區(qū)常住人口300萬以上城市基本取消重點人群落戶限制。并鼓勵有條件的Ⅰ型大城市（即常駐人口300萬以上500萬以下城市）全面取消落戶限制、超大特大城市取消郊區(qū)新區(qū)落戶限制。

        另外，《任務(wù)》還從促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在城市便捷落戶、推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋未落戶常住人口、大力提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力、加大“人地錢掛鉤”配套政策的激勵力度等角度，從深化改革戶籍制度和基本公共服務(wù)提供機(jī)制兩個方面，打破阻礙勞動力自由流動的不合理壁壘，促進(jìn)人力資源優(yōu)化配置。

        中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道表示，城市落戶再放松，是在既定的改革方向上對政策的進(jìn)一步落實。尤其是在當(dāng)前，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城市間流動人口在適宜的城市實現(xiàn)落戶，對于疫情之后拉動投資、促進(jìn)消費(fèi)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的韌勁也具有重要意義。

        而王偉則指出，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率存在較大差異，一些農(nóng)民想落戶而不能，另一些農(nóng)民則出于宅基地、承包地等“隱形”社會保障的因素，不愿意落戶城市。引導(dǎo)勞動力要素合理暢通，在當(dāng)前已經(jīng)基本放開制度限制為農(nóng)民落戶“賦權(quán)”的前提下，要走向“內(nèi)涵式”的城鎮(zhèn)化，提升城市基本公共服務(wù)的供給能力，增強(qiáng)城市對農(nóng)民的“拉力”，同時要大力提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力，做到“賦權(quán)、賦能、賦志”。